Ciclo de las Políticas Públicas

Lic. Julieta Miró

1. Introducción

El presente trabajo está estructurado en tres partes. Primeramente se realizará un análisis de las principales coordenadas teóricas del enfoque relacional, para luego partir de estas coordenadas y desde el lugar de analista de política pública, analizar el ciclo y las condiciones de viabilidad del Plan Nacional de Fiscalización de la Seguridad Social. Este plan se encuadra en la Política de Mejoramiento de la Calidad del Empleo1, del Ministerio de Trabajo Empleo y Formación de Recursos Humanos y depende de la Secretaría de Trabajo. (Ver anexo 1 )
Por último, en función de los conocimientos teóricos y la experiencia de trabajo en el plan nacional seleccionado, se realizarán unas breves recomendaciones para hacer más eficaz y eficiente su implementación.

2. Principales coordenadas teóricas del enfoque relacional de políticas públicas

Existen diferentes enfoques para entender la dinámica que adquieren las políticas públicas y sociales. Uno de estos enfoques, centrará su mirada en lo que sucede en la sociedad, por lo tanto las políticas serán el resultado de los acuerdos y conflictos entre diferentes grupos sociales, serán estos quienes moldearán los productos estatales.
Otro de los enfoques cambiará el eje desde las explicaciones centradas en acuerdos y conflictos entre diferentes grupos sociales hacia el concepto de estado. Desde este enfoque se entiende que las políticas están hechas por agentes estatales que actúan de manera autónoma de las presiones de los grupos sociales.
Ambos expresan parcialidades del fenómeno de la dinámica de las políticas públicas. En este sentido, es que adquieren importancia los marcos teóricos que ponen el acento en el carácter relacional de las mismas, en tanto son resultado de la compleja y conflictiva relación entre actores del estado y la sociedad. Este enfoque es más dinámico e integral, da cuenta de los diferentes grupos, de su heterogeneidad y fragmentación tanto en la sociedad como en el estado, pero a la vez reconoce la acción estatal como instancia donde se deciden e instrumentan las políticas públicas.
Dicho esto, se hace necesario caracterizar a los actores e instituciones dado que forman parte del proceso en el cual una política pública da cuenta del vínculo entre estado y sociedad.
Actores
Se considera actores a "aquellos individuos o grupos que ocupan una posición estratégica en el sistema de decisiones y que responden en el proceso de formación de políticas, por las funciones de articulación del campo cognitivo y del campo del poder. En tanto mediadores son quienes definen los temas de debate y el marco intelectual en el cual se desarrollan las negociaciones, alianzas y conflictos que sustentan la toma de decisiones". 2
Independientemente del marco general que establece esta definición, el término de actor es abierto y cada analista lo adapta de acuerdo a sus requerimientos3
En una política pública intervienen múltiples actores sociales y estatales. En esta oportunidad centraremos el análisis en los actores sociales. Carlos Acuña y Fabián Repetto, plantean que los actores deben ser analizados en función de tres elementos:
Intereses: es una noción compleja, hay una tensión entre diferentes concepciones: unas ponen el acento en el plano subjetivo, el actor define lo que es de su interés, esta noción está ligada estrechamente a la ideología, y otras concepciones, hacen prevalecer aspectos objetivos, el bienestar independientemente de la percepción del actor. Es importante también incluir un tercer elemento en el análisis que son los intereses objetivos y subjetivos de quienes no logran constituirse como actor.
Ideas/ entendimiento ( ideología): los actores tienen intereses, recursos y diseñan sus estrategias orientadas por mapas de pensamiento. Por lo tanto la política estará condicionada por la ideología de quienes representan a los actores colectivos. Existe un vínculo estrecho entre ideologías e intereses.
Recursos: los recursos comunes que hacen que determinados colectivos se constituyan en actores de política pública son:
· Capacidad de negociación, capacidad de influencia en las instancias de diseño y gestión de políticas
· Capacidad de descifrar le contexto, al existir asimetría de información, es la posibilidad de acceder a la mayor cantidad de información posible durante el proceso
· Capacidad de representación, posibilidad de liderazgo en los actores sociales y de respaldo legal para los actores estatales.
· Capacidad de movilización social, capacidad de presionar a los actores involucrados a través de la movilización de gente en un momento y lugar determinado.
· Capacidad de acción colectiva, percepción de identidades compartidas. Está entrelazada con la capacidad de movilización. Esta última es un momento en la acción colectiva.
Cabe aclarar, que ambos autores citados anteriormente, identifican un sexto recurso potencial que corresponde solo a los actores del estado, este se denomina capacidad de autoridad, implica la capacidad de ejercer el poder público dado que en última instancias las políticas son ejecutadas por el estado.
Para ser un actor de política pública es requisito contar con todas estas capacidades. Quien contenga más de estos recursos tendrá más poder para incidir.
Aquí cumplen un rol muy importante las coaliciones entre diferentes actores, dado que permiten sumar requerimientos y capacidades en pos de un interés común. Permite potenciar los recursos de cada actor que individualmente están imposibilitados de participar del ciclo de la política. " El juego de la política pública no suele darse entre actores aislados, sino conformados en alianzas o coaliciones" 4
Hay sectores que no logran constituirse en actores. La representación histórica de dichos sectores ha estado en mano de los partidos políticos y sindicatos. Son dos canales naturales de representación. 5
El juego de la política pública es una forma de redistribuir poder y está relacionado a las instituciones.

Instituciones
Peter Hall, resalta el enfoque relacional y se refiere a las instituciones como normas formales, procedimientos de aquiescencia y prácticas operativas generales que estructuran las relaciones entre individuos en diversas unidades del estado y la economía. Pone el énfasis en el aspecto relacional de las instituciones.
Jacint Jordana dirá que las instituciones son un conjunto de reglas socialmente aceptadas y de concentraciones de recursos
En la misma línea, Repetto y Acuña ( 2001), dirán que "las instituciones son un conjunto de reglas que brindan una estructura de incentivos para el accionar de los actores". Estas reglas estarán clasificadas en función del nivel de su dominio:
reglas de primer nivel R16 ( Ver anexo 2), nivel R27 ( Ver anexo 3) y nivel R38.
En síntesis, lo importante es que cuando se habla de instituciones, se hace de un conjunto de reglas formales e informales que se mueven en diferentes niveles, tenerlos en cuenta es entender quienes juegan, los recursos que poseen y las relaciones de influencia entre los niveles de las reglas.

3. Ciclo de las políticas públicas: Plan Nacional de Fiscalización de la Seguridad Social.

Se entiende por política pública el conjunto de objetivo, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran como prioritario. ( Tamayo Saez, 1997)
A las políticas públicas es importante verlas concatenadas, relacionadas a otras políticas y por ende no se puede mirar la acción de los actores limitada a un campo particular.
La política pública es un proceso que se desenvuelve por etapas y con una dinámica propia, cada una de ellas posee actores, restricciones, decisiones, desarrollos y resultados y se van afectando mutuamente. En la práctica las etapas se superponen, la separación de las etapas para un mejor análisis no debe ser confundida con una separación real.
Siguiendo a Acuña y Repetto, y a los fines analíticos se dividirá el proceso en cinco fases:
a) estructuración del problema público y el ingreso a la agenda gubernamental, b) generación de alternativas, c) toma de decisión y diseño, d) implementación y e) evaluación.

a) Estructuración del problema público y el ingreso a la agenda gubernamental
Tamayo Saez, sostiene que la primer tarea del analista de política en esta fase, es identificar a los actores con algún tipo de intereses en el problema y reconstruir sus definiciones, la forma en que lo ven.
Definir el problema implica, identificar claramente cuál es. Cuáles son sus dimensiones. Cuáles son las causas. A quien afecta y en qué medida. Cómo evolucionará el problema sino actuamos sobre él.
Analizando concretamente la política social seleccionada se puede decir, que
de los datos obtenidos por la EPH evidencian que el 41% de los asalariados argentinos no goza de protección de las normas laborales y los beneficios de la seguridad social, esto no solo perjudica a los mismos y pone en peligro el financiamiento de las prestaciones sociales, sino que quiebra las reglas de la competencia leal entre empresas. La forma más extendida y desprotegida de empleo es el no registrado, que por definición carece de cobertura integral de la seguridad social. ( Beneficios previsionales, obra social, asignaciones familiares, riesgos del trabajo, prestación por desempleo etc.) y representa el paradigma de la precarización de las condiciones laborales. El alto índice de evasión a las obligaciones a la seguridad social y la injusticia y la desprotección que esta situación implica para los trabajadores, sumado al drenaje de los fondos del estado, requieren profundizar las acciones del estado en este sentido.
En términos generales, se identifican diferentes actores sociales y estatales involucrados con el problema: los sindicatos, están afectados directamente, por un lado, porque son los naturales representantes de los trabajadores y uno de los responsables de velar el cumplimiento de sus derechos. Por otro lado, ese 41% de trabajadores no registrado tampoco esta sindicalizado, esto implica necesariamente una disminución en el aporte a las arcas presupuestarias de las organizaciones sindicales. Entre los actores estatales la Administración Federal de Ingresos Públicos y Administración Nacional de Seguridad Social, presentan un interés recaudador. Secretaría de Trabajo. Los intereses de este actor estatal está centrado fundamentalmente en la defensa de los derechos de los trabajadores. Cámara de empresarios, su interés estará asociado a la búsqueda de la erradicación de la competencia desleal
En la actualidad si no se atiende el problema se acentúa el peligro del desfinanciamiento de la seguridad social del estado.
Asimismo, cabría preguntarse, si no se la atiende en el mediano plazo, qué sucederá cuando ese 41% de la población esté en edad de jubilarse y esté excluido de los beneficios de la seguridad social y cuál sería el impacto social. Esta situación requiere de una inminente respuesta del estado.

En este sentido la definición del problema será ante todo una definición política, decidir a quien se tiene en cuenta y hasta qué punto. La correcta definición del problema es central porque marca el posterior desarrollo de la política pública, al reducir el ámbito de las posibles alternativas a considerar, también afirman una concepción específica de la realidad.
La definición, tiene dos elementos centrales a tomar en cuenta: debe ser aceptable y que pueda tener consenso, y a la vez, debe incluir una definición operativa que permita una intervención pública viable.
Colocar un problema en la Agenda 9 implica dar forma a una definición del problema aceptable para el público y sobre todo para el gobierno. Cabe aclarar que no todos los problemas logran llamar la atención gubernamental y promover su iniciativa, no todos los problemas logran formar parte de los asuntos públicos y colocarse entre los prioritarios del gobierno.
Aguilar Villanueva, afirma que la formación de la agenda de gobierno evidencia la salud o enfermedad de la vida pública, revela cual es la estructura de poder que domina la elaboración de una política. Pero también en términos de gobierno representa la más importante de las decisiones dado que es donde se elige dar respuesta a los asuntos y establecer prioridades a su acción.
Hay diferentes modelos teóricos para dar cuenta de cómo se estructura la agenda pública y la gubernamental, el mismo autor, identifica tres tipos de patrones: modelo de iniciativa externa10, modelo de movilización11 , modelo de iniciativa interna12 .
Volviendo a la política social seleccionada, podría decirse que la misma se estructura a partir de que la cuestión nace dentro del aparato gubernamental y luego se coloca en la agenda formal pero el éxito de la misma dependerá de que se instale en la agenda pública.
En la agenda de Gobierno el problema está instalado fundamentalmente desde la dimensión de recaudación fiscal, siendo la AFIP uno de los actores estatales con mayor capacidad de presión, y en menor medida se instala en la agenda gubernamental, desde la dimensión de la defensa a los derechos a los trabajadores
Los sindicatos son los actores sociales que más presionan para instalar el problema en la agenda, aunque en algunos casos también sectores empresariales se suman a la demanda. Los esfuerzos no tienen un carácter sistemático, y el problema no alcanza a adquirir una fuerza relevante en la Agenda pública.
Si bien el desempleo y trabajo no registrado aparecen como los principales problemas del mercado de trabajo, en determinadas circunstancias el problema del trabajo en negro se desdibuja en la agenda pública ante las complejas y graves implicancias sociales y económicas de la desocupación. Asimismo, para que la política tenga éxito es importante que los miembros de la comunidad perciban esta problemática como merecedora de la atención pública y gubernamenta y presionen con fuerza en este sentido.

Algunos temas pasan de la agenda pública a la gubernamental a través de las ventanas de oportunidad. Se trata de oportunidades favorables que permiten colocar determinados problemas y recomendar ciertas propuestas de solución .

b) Generación de alternativas
La etapa posterior al ingreso de un tema a la agenda, es la generación de alternativas. Majone sostiene que un analista creativo deberá ser capaz de mantener una tensión dialéctica entre lo practicable y lo ideal, entre la investigación de los límites de la política y el esfuerzo por extender el campo de lo políticamente posible.
Desde la perspectiva del mismo autor, toda la maquinaria gubernamental es un basto conjunto de restricciones que definen los papeles de los diversos actores de las políticas y limitan las estrategias a disposición. En este marco el analista de políticas debe ayudar a expandir las fronteras de lo posible en el campo de la administración pública.
Una alternativa será factible cuando logre superar las restricciones operantes. Se identifican cinco ámbitos de restricción: política, económica, institucional, legal y cultural .

Es central que las alternativas de políticas puedan superar las restricciones. En términos operativos, en la formulación de alternativas de solución al problema surgen diferentes interrogantes, cual es nuestro plan para hacer frente al problema, cuáles son los objetivos, que alternativas existen para alcanzar esas metas, cuál es la mejor alternativa en función de los menores efectos negativos.
Algunas alternativas ponen el acento en que sean solamente las provincias las responsables de la implementación de estrategias de resolución al tema del trabajo no registrado, pero estas carecen de la capacidad institucional para llevar adelante una propuesta de fiscalización. En este sentido, una política de carácter nacional, aparece como la mejor alternativa para hacer frente al problema, la idea está centrada en profundizar los mecanismos de fiscalización por parte del estado nacional, orientados a consolidar un sistema de inspección entre todos los organismos públicos involucrados, a fin de lograr una mayor eficiencia en la detección y corrección de los incumplimientos a la normativa laboral y de la seguridad social vigente.
Los objetivos son:
-lograr un mayor cumplimiento de las normas laborales y de la seguridad social, mediante la articulación y profundización de las acciones de inspección.
- difundir las normas laborales y de la seguridad social y concientizar a la sociedad sobre la necesidad de mejorar la calidad del empleo. ( Ver Anexo 1 )
Para que esta política fuese factible era imprescindible articularla con diferentes actores del estado ( AFIP - ANSES) y la sociedad ( Sindicatos - Camaras empresariales).
Entre las principales dificultades que se identifican en esta etapa son de carácter económico ( Ver anexo 4), de coordinación institucional, de delimitación de competencias legales entre actores gubernamentales, pero no alcanzan a constituirse en restricciones absolutas que impidan el desarrollo de la misma

Repetto y Acuña, nos dirán que los límites de la factibilidad estarán dados por el contexto y que estos límites están determinados por los recursos y las variables de contingencia.
En esta etapa es bueno que el analista tenga un mapa claro de las restricciones, límites, dificultades y de lo que pueden ganar o perder los diversos actores, tener un cálculo estratégico permite formular estrategias de conflicto o negociación con cada uno. Esto se constituye en un elemento importante para construir la decisión.
Por otro lado, es importante resaltar que factibilidad y argumentación van de la mano, la argumentación es transversal a diferentes etapas del ciclo.
En síntesis y tal como la plantea claramente Maione ( 1997), la factibilidad antes que el óptimo debe ser la preocupación principal de los analistas de políticas, estos deberían estar tan preocupados por las restricciones políticas e institucionales como por las limitaciones técnicas y económicas.

c) Decisión / Diseño
Cabe mencionar que decisiones se toman a lo largo de todo el ciclo. En esta etapa se toman las decisiones estratégicas, las más importantes.
Aguilar Villanueva sostiene que la decisión de política pública es el resultado de la confluencia de diferentes aspectos: problemas públicos, alternativas de solución, actores participantes y oportunidades de elección. Estos son los ingredientes de una decisión en políticas públicas.
El interrogante que aparece con más fuerza para la decisión de la alternativa a elegir en esta etapa es, si es viable técnicamente y políticamente la alternativa seleccionada.
Es importante mirar la etapa de la decisión en términos relacionales de quienes participan en el proceso decisorio. La mayor parte este proceso es inestable, desordenado y caótico, con reglas pero también con azar. En muchos casos se decide según el modelo de bote de basura13
Se podría afirmar que es un proceso dónde hay que reconocer las reglas básicas y tener en cuenta los elementos no racionales y subjetivos de los actores.
La formulación de la política incluye el establecimiento de metas y objetivos a alcanzar la detección y generación de los caminos posibles.
El equipo técnico del Ministerio Trabajo conformado por especialistas en derecho laboral, en Seguridad e Higiene Laboral, en economía y en Sociología comenzaron con la labor del diseño en el mes de octubre de 1997, luego se sumaron a este trabajo de planificación personal de ANSES y AFIP, el resultado de este trabajo fue la resolución conjunta ST 20/99, SSS 6/99, AFIP 1/99, firmada el 16 de febrero de 1999. Esta resolución fue el resultado de un acuerdo político y estructuró legalmente el marco de intervención del plan. ( Ver anexo 2)
La fase de diseño es una tarea exclusiva de los actores públicos, la responsabilidad sobre la decisión final y el diseño de la política está en manos del gobierno. Para Tamayo Saez, el concepto de elaboración de políticas públicas ha generado dos corrientes principales de análisis: el racionalismo y el incrementalismo. Existe un tercer enfoque denominado mixed scanning que toma distancia de los dos modelos anteriores y los reúne proponiendo una elaboración mixta de las políticas. "14
La formulación del plan mezcla los dos modelos a los que se hace referencia anteriormente. Hay claros criterios de eficacia, establecimiento de metas, decisiones cuantificables y a la vez también hay decisiones pragmáticas y métodos de aproximaciones sucesivas que enfatizan la viabilidad política.( Ver Anexo 5)

d) Implementación
Es entendida como la puesta en marcha de la decisión. Tamayo Saez, identifica dos modelos que permiten entender la implementación de las políticas públicas:
1. Modelo Top Down refleja una concepción jerárquica del funcionamiento de las políticas públicas, lo que importa es la decisión, que esta sea acatada y que la burocracia la cumpla en sus propios términos.
2. Modelo botton up, el ciudadano entra en contacto con la organización pública. Es el punto de distribución donde la política tiene éxito o fracasa, el problema de la implantación no es el ajuste a la decisión inicial, sino la adaptación de la decisión inicial a las características locales y al contexto en que se produce.
Se identifican rasgos del modelo botton up en el modelo de gestión, básicamente porque la metodología es flexible y requiere de una implementación descentralizad del plan. Están involucrados 400 agentes de supervisión, fiscalización y auxiliares de las Agencias Territoriales ( son 24 en todo el país), quienes relevarán trabajadores en empresas ubicadas en las diferentes jurisdicciones del país. El procedimiento permite articular acciones de relevamiento y verificación a cargo del Ministerio de Trabajo con las que se encuentran asignadas a la AFIP. ( Ver anexo 1 y 7)

Desde la perspectiva relacional pensar la implementación es dar cuenta de la acción conjunta de áreas y involucradas en la política pública, la capacidad de gestión pública se pondrá en juego en el plano intersectorial, interjurisdiccional y multiactoral. La implementación puede fallar por conflictos entre políticos, por falta de apoyo de los beneficiarios, no solo hay que buscar la falla solo en los procesos burocráticos. Hay que tener presente los problemas del juego político.
Una buena implementación requerirá de un diseño sencillo. Entre los interrogantes que aparecen con mayor fuerza en esta etapa podemos encontrar, quien es el responsable de la implantación, y que medios se usan para asegurar que la política se lleva a cabo de acuerdo al plan previsto.(Ver anexo 1 y 7).
Tamayo Saez sostiene, que la complejidad de un programa se mide por el número de decisiones que es necesario adoptar para que este funciones, cuanto más elevado sea el número de actores y decisiones, más difícil es controlar la implementación.

e) Evaluación
Es la última fase del proceso ( pero también la primera, por el carácter cíclico del mismo)
Zubirat sostiene que es un proceso de aprendizaje que hacen todos los involucrados. Si bien hay u rol protagónico de los expertos, no puede pensarse como un proceso técnico específicamente, es también un mecanismo político.
Tamayo Saez nos dirá que en los sistemas democráticos los productos de la evaluación tendrán diferentes utilidades políticas, se tendrá que rendir cuenta de los actos, explicar las decisiones a los ciudadanos, presentar los logros alcanzados y legitimar con resultados las decisiones.
Como objetivo general de la evaluación se identifica generar información que permita orientar las decisiones futuras de la política pública.
Tamayo Saez, identifica nueve modelos de evaluación, a los que relacionará con las diferentes fases del ciclo de la política pública:
· Evaluación anticipativa, evaluación de la evaluabilidad, evaluación de necesidades, evaluación teoría y diseño, evaluación de viabilidad política, evaluación de implantación, estudios de seguimiento de programas, evaluación de impacto, evaluación de calidad.
En el caso del plan de fiscalización de la Seguridad Social, si bien se realizaron diferentes modelos de evaluación a lo largo de todo el ciclo (evaluación anticipada, evaluación de necesidades, evaluación de la viabilidad política)sistemáticamente en la fase de implementación se llevó adelante un estudio de seguimiento del plan15 ( Ver anexo 6 ) que permite contar con información actualizada de los resultados obtenidos en términos de fiscalización de empresas, trabajadores y detección de trabajo no registrado en las diferentes provincias del país.

Algunas Recomendaciones para la implementación del Plan Nacional de Fiscalización de la Seguridad Social
1. Articulación con actores estatales y el sector privado
- La articulación con AFIP se constituye en uno de los principales escollos administrativos presentes en el Plan de Fiscalización, los expedientes enviados a las Agencias de DGI han sido tratados parcialmente. Esto significa que se ha dilapidado gran parte del trabajo realizado desde las Agencias y fundamentalmente, para los empresarios, han perdido legitimidad las inspecciones y el accionar del Ministerio en esta materia. Rediscutir políticamente los términos (responsabilidades - roles - funciones ) de la Resolución Conjunta es imprescindible para avanzar en próximas etapa de ejecución.

- Las Administradoras de Fondos de Pensión son beneficiarias directas de los resultados del Plan, tienen intereses económicos específicos ligados al problema, sería importante que se incorporen como un actor estratégico más, y que puedan aportar en el financiamiento del mismo.

- Considerando que en otros países, el éxito de los programas de fiscalización de la seguridad social, ha estado ligado al desarrollo de políticas de promoción de la regularización de trabajadores, en desmedro de aquellas orientadas a lo punitivo. En este marco se propone articular el plan con programas de promoción del empleo, vigentes en la Secretaría de Empleo del Ministerio de Trabajo.

- A los fines de dar una respuesta integral al problema de los despidos como resultado de la acción inspectiva, además del asesoramiento legal, debería preverse la posibilidad de priorizar a los trabajadores en negro despedidos como beneficiarios de los programas de empleo transitorio.( Programa de Emergencia Laboral y Trabajar)

2. Asesoramiento legal
- Sería preciso que las agencias territoriales institucionalicen un área de asesoramiento jurídico gratuito para dar rápida respuesta a los conflictos que se generan en muchos casos entre trabajadores y empleadores como resultado de la acción inspectiva, En el mismo sentido, la Agencia debería apoyar y hacer una seguimiento en los casos de competencia laboral provincial.

3. Componente de Capacitación / Divulgación sobre los derechos de los trabajadores.
- La divulgación y concientización de los actuales y futuros trabajadores, sobre sus propios derechos es central para desarrollar estrategias de prevención de potenciales abusos.
Si bien en el diseño y ejecución del Plan de Fiscalización de la Seguridad, se han desarrollado trípticos destinados a empleados y empresarios difundiendo derechos y obligaciones de ambos, es necesario trascenderlo y avanzar en el diseño de un componente del plan que contemple la capacitación y divulgación de los derechos.

4. Estrategia comunicacional
- - Cabría interrogarse acerca de la posibilidad de desarrollar una política comunicacional con mayor énfasis en las acciones dirigidas a desterrar este tipo de prácticas y que además contribuya instalar el problema con más fuerza en la agenda pública.

6. Evaluación de impacto y resultados
- El plan presenta como antecedente el trabajo realizado durante los años 1999 y 2000.
Dos años de ejecución, es un tiempo suficiente para generar una instancia de evaluación de eficacia e impacto, para de ser necesario redireccionar su accionar.

BIBLIOGRAFÍA

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